環(huán)保稅征收在即 “費”改“稅”影響有多大
環(huán)保稅即將正式開征，從排污收費制度向環(huán)境保護稅制度的轉變被認為是我國環(huán)境保護歷史上的一塊里程碑。那么，為什么要“費”改“稅”?收入歸誰又如何使用?相關部門會如何應對呢?六大問題，本文詳解。
距離開征環(huán)境保護稅，還有七個多月。這意味著施行了近40年的排污收費制度將退出歷史舞臺。
《環(huán)境保護稅法》的發(fā)布實施，被認為是我國環(huán)境保護歷史上的一塊里程碑。這是落實黨的十八屆三中全會提出的“推動環(huán)境保護費改稅”任務，“落實稅收法定原則”制定的第一部推進生態(tài)文明建設的單行法律，意味著我國環(huán)保治污的法律體系進一步完善，顯示了政府希望更多運用市場化手段解決環(huán)境問題的決心。
《環(huán)境保護稅法》(以下簡稱“環(huán)保稅法”)包括5個部分，28條，全文不到3500字，信息量卻非常之大，涵蓋了環(huán)境保護稅(以下簡稱“環(huán)保稅”)的所有重大問題。
歷經近10年醞釀、兩次審議及多次修改，環(huán)保稅征收在即，隨之產生的相關問題也應引起我們的重視。為此，筆者梳理總結了關于征收環(huán)保稅的6個問題。
為什么要“費”改“稅”?
一言以概之：排污收費制度不再適應環(huán)保發(fā)展趨勢。
過去，地方政府常常把“環(huán)境容量”作為招商引資的籌碼，唯GDP論在相當一段時期內占據(jù)主流思想，地方政府對環(huán)境保護重視不夠，這是當前環(huán)境惡化的重要制度根源。
我國排污收費制度實施多年，對于防治環(huán)境污染發(fā)揮了重要作用，但隨著生態(tài)文明建設深入推進，排污收費制度本身也暴露出不少問題。
比如，征收標準低于污染治理成本，造成排污企業(yè)寧愿繳納排污費也不愿意投入資金改進生產工藝或進行污染治理。
再如，有些地區(qū)存在協(xié)議征收、任意減免等現(xiàn)象，因地方政府和有關部門干預，排污收費制度執(zhí)法剛性不足，一些重點排污企業(yè)因“政策性免征”不用繳納排污費。排污收費甚至成為企業(yè)“減負”的手段之一。
費改稅后，執(zhí)法剛性更強。按照稅收征管基本要求，納稅人自主申報的義務明確了?！斑^去企業(yè)污染不繳納排污費是不守規(guī)矩，現(xiàn)在不繳納環(huán)保稅是違法行為”，國家行政學院經濟學部教授馮俏彬這樣說。
在日前由中國環(huán)境報社主辦、中國環(huán)境報理事會承辦的2017中國企業(yè)綠色發(fā)展論壇暨環(huán)境保護稅法政策解讀會上，中國財政科學研究院公共收入研究中心研究員許文表示，環(huán)保稅屬于調節(jié)性稅種，征收環(huán)保稅不是為了取得稅收收入，而是要發(fā)揮其對企業(yè)的調控作用。
正如許文所說，費改稅，最重要的目的不是為了獲取財政收入，而是通過稅收機制倒逼高污染、高能耗企業(yè)轉型升級，進而推動經濟結構調整和發(fā)展方式轉變。更為重要的是，建立一個“企業(yè)多排多繳稅，少排少繳稅”的機制，其環(huán)保意義遠遠大于財政收入意義。
環(huán)保稅法“穩(wěn)”字當先?
環(huán)保稅設計的總體思路是由“費”改“稅”，按照“稅負平移”原則，實現(xiàn)排污收費制度向環(huán)保稅制度的平穩(wěn)轉移。
縱觀整部環(huán)保稅法，“穩(wěn)”字貫穿始終，體現(xiàn)在以下四個方面：一是在納稅人方面，環(huán)保稅納稅人和現(xiàn)行排污費主體相一致，居民個人不用繳納環(huán)保稅。
二是環(huán)保稅稅目沒有變化，主要還是四大類，即大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲。爭議頗多的二氧化碳并未納入其中。
三是環(huán)保稅計稅依據(jù)也是源于現(xiàn)行排污費計費辦法，比如對大氣污染物、水污染物沿用了現(xiàn)行的污染物當量值表，以排放量折合的污染當量作為計稅依據(jù)。
四是以現(xiàn)行排污費收費標準為基礎設置稅額標準。以現(xiàn)行排污費收費標準作為稅額下限，規(guī)定大氣污染物稅額和水污染物稅額為每污染當量1.2元和1.4元，地方政府可以在此標準的10倍范圍內調節(jié)。
對于此次費改稅，各界褒貶不一。
有專家直言，最大的爭議就在于“稅負平移”，它并沒有產生新的稅負，只是把原先的排污費進行平移，升級成環(huán)保稅。把“環(huán)境保護”這頂大帽子戴在排污費的頭上，猶如大炮打蚊子，改革力度顯得不足。
不過，在財政部稅政司司長王建凡看來，這次環(huán)保稅法的制定，有一個重要的原則，就是實現(xiàn)收費和征稅制度的平穩(wěn)轉換。今后根據(jù)新情況、新形勢，還可以對環(huán)保稅的征收范圍進行調整。
收入歸誰?如何使用?
現(xiàn)行排污收費實行中央和地方1：9分成，費改稅后，考慮到地方政府承擔主要污染治理責任，為調動地方積極性，將環(huán)保稅收入全部作為地方收入，中央不參與分成。
值得注意的是，環(huán)保稅不采用專款專用的方式。對此，有專家表示擔憂，如果政府把收到的環(huán)保稅不用于治理環(huán)境及支持、鼓勵、補貼企業(yè)開發(fā)環(huán)保技術、實施環(huán)保項目等，那么征收環(huán)保稅就失去了意義。
王建凡則表示，這種擔憂大可不必。雖然環(huán)保稅不采用?？顚Ｓ玫姆绞?，但是并不會降低污染防治和環(huán)境保護方面的投入力度，原來由排污費安排的支出納入同級財政預算，按照力度不減原則予以充分保障。
這里有一組數(shù)據(jù)也可以側面證明，2003——2015年，全國累計征收排污費2116.99億元，其中2015年征收排污費173億元。而“十二五”期間，全國一般預算用于節(jié)能環(huán)保的支出達到1.76萬億元，其中2015年節(jié)能環(huán)保方面的支出就達到4814億元。不難發(fā)現(xiàn)，財政預算安排的支出規(guī)模遠遠超出了排污費征收的規(guī)模。
環(huán)保稅法落地有多難?
環(huán)保稅法從通過到實施設置了一年多的過渡期，目的就是要做足準備，使收費與征稅兩套制度平穩(wěn)過渡。
但要指出的是，由過去環(huán)保部門“自收自管”的排污費征管模式，改為“企業(yè)申報、稅務征收、環(huán)保協(xié)同、信息共享”的環(huán)保稅征管模式后，這一轉變會帶來不少問題。
根據(jù)環(huán)保稅法規(guī)定，繳稅金額多少主要依據(jù)有二：一是企業(yè)自行申報，二是稅務機關抽查核定。不同于其他稅種，環(huán)保稅的征收以排污情況及其統(tǒng)計數(shù)據(jù)為基準，納稅對象無法自報，稅務機關無法核定，須由環(huán)保部門先對應稅污染物進行核定，這就造成了核定與稽征“兩張皮”現(xiàn)象。
對此，環(huán)保稅法規(guī)定，縣級以上地方人民政府應當建立稅務機關、環(huán)保主管部門和其他相關單位分工協(xié)作機制，應當建立涉稅信息共享平臺。
其次，如何確保數(shù)據(jù)的真實性?環(huán)保稅實施后，企業(yè)減排數(shù)據(jù)將是決定企業(yè)是否能夠減稅，或者繳納以及需要繳納多少稅的關鍵，即征稅要有監(jiān)測數(shù)據(jù)，需要安裝監(jiān)測設備或者購買第三方監(jiān)測服務。
可以說，環(huán)境監(jiān)測設備行業(yè)發(fā)展不過十幾年，而環(huán)境監(jiān)測運營、社會化監(jiān)測也剛剛起步，“監(jiān)測設備不運行，監(jiān)測數(shù)據(jù)造假”的行業(yè)亂象時有發(fā)生。
就在剛剛結束的中央全面深化改革領導小組第三十五次會議上，環(huán)境監(jiān)測被重點提及。
會議指出，要把依法監(jiān)測、科學監(jiān)測、誠信監(jiān)測放在重要的位置上，采取最規(guī)范的科學方法、最嚴格的質控手段、最嚴厲的懲戒措施，深化環(huán)境監(jiān)測監(jiān)管，建立環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假防范和懲戒機制，確保環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)全面、準確、客觀和真實。
關于環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的描述，會議一連用了三個“最”字，傳遞出中央對環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假行為零容忍的態(tài)度。
但在環(huán)境規(guī)劃院環(huán)境政策部主任葛察忠看來，監(jiān)測數(shù)據(jù)造假是個別地方存在的問題，并不是常態(tài)。國家發(fā)布了一系列的監(jiān)測規(guī)范和標準，對污染源自動和手動監(jiān)測各個環(huán)節(jié)進行約束和規(guī)范，排污許可制度也對監(jiān)測數(shù)據(jù)使用有嚴格詳細的規(guī)定。這一問題將逐步得到解決，不會影響環(huán)保稅的征管。
環(huán)保部門、地方政府和稅務部門如何應對?
環(huán)保稅法明確規(guī)定，由稅務部門主導征稅，環(huán)保部門扮演協(xié)助的角色，不直接和納稅人產生關系，而是提供稅基數(shù)據(jù)，分工明確。
在中國人民大學環(huán)境學院院長馬中看來，過去排污費由環(huán)保部門收取，由于排污費屬于行政收費，收上來后，可能不僅用于治污，還會用于環(huán)保部門的行政開支，不夠規(guī)范。征收環(huán)保稅后，稅收會進入財政體系，環(huán)保部門行政開支由財政發(fā)放，“收支兩條線的大方向是絕對沒錯的”。
與此同時，也就出現(xiàn)了這樣一種說法，認為排污費是環(huán)保部門的一項權力，費改稅之后，征收職能歸稅務部門，會削弱環(huán)保部門權威，從而降低監(jiān)管剛性。
對此，葛察忠并不這樣認為。他表示，以前排污收費的職能部門是環(huán)保部門，一般由地方環(huán)境監(jiān)察機構負責收費工作，具體會配備專職或兼職人員。費改稅之后，可以騰出一部分行政資源，配置到環(huán)境執(zhí)法等其他重點工作中。隨著環(huán)保工作深入推進，環(huán)保部門的執(zhí)法手段越來越多樣化，抓手也不局限于排污收費。
但葛察忠也坦言，欠發(fā)達地區(qū)的工作經費有一半左右來自排污費，實行省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理后，市一級環(huán)保局將承擔縣級執(zhí)法人員經費問題，這會解決一部分經費問題。
但問題是，基層環(huán)保部門除了在編人員外，還存在超編情況，很多工作人員是事業(yè)編制和臨時聘用人員，隊伍性質不統(tǒng)一，有參公管理的，有一類事業(yè)單位的，有二類事業(yè)單位的，還有借調的，這部分人員的經費問題怎么解決，還需要提前規(guī)劃。
對地方政府而言，權力變大了。此次環(huán)保稅法規(guī)定了稅額標準的下限和上限，如大氣污染物稅額每污染當量在1.2到12元之間，各省份可以在上述10倍范圍內選擇具體的適用稅率。
對此，法治周末特約評論員盤和林撰文指出，這是一把雙刃劍，一方面能發(fā)揮地方政府的主動性，另一方面可能造成各地稅制不一，同行業(yè)企業(yè)稅負不同，影響企業(yè)執(zhí)行新法的積極性。同時，也為地方政府降低環(huán)保要求留下空間，亟須進一步細化標準和要求。
面對如此專業(yè)的環(huán)保稅征管工作，作為征管主體的稅務部門，又該如何做呢?
許文認為，在明確稅務部門作為征管主體的情況下，加強環(huán)保稅征收管理還需要從過去主要依靠環(huán)保部門配合管理的思路中跳出來，轉向以加強稅務機關的自身征管能力建設為重點。
考慮到環(huán)保稅征收管理的專業(yè)性和技術性較高，稅務機關需要在環(huán)保稅征管實踐中逐步提高自身的征管能力，包括盡快培養(yǎng)具有環(huán)保知識和稅務知識的復合型人才，加強政策宣傳解讀和納稅輔導等。
除了各自加強自身管理外，彼此之間的信息共享更為重要，這是確保環(huán)保稅法落地的有力支撐。
此次環(huán)保稅法對環(huán)保部門和稅務部門的職責都做出了明確規(guī)定，要求把排污單位的排污許可、污染物排放數(shù)據(jù)、環(huán)境違法和受行政處罰情況，以及納稅人的納稅申報、稅款入庫、減免稅額、欠繳稅款及風險疑點等信息互通有無。
對排污企業(yè)和環(huán)保行業(yè)意味著什么?
自行申報，很明確，責任主體是排污企業(yè)自身，企業(yè)要對申報內容的真實性和準確性負責。
讓企業(yè)擔憂的是，征收環(huán)保稅，會不會增加其負擔?答案就4個字，“一增一減”。
所謂“增”，體現(xiàn)在兩個方面。一是按照稅負平移原則，環(huán)保稅的稅率下限和排污費最低征收標準是一致的，而事實上，國內部分地區(qū)已經在2015年6月底自行調整和實施了更高的排污費征收標準，考慮到開征環(huán)保稅后，部分地區(qū)會選擇高于本地區(qū)原排污費的征收標準，這種情況下，企業(yè)的負擔有所增加。
二是對于未能嚴格執(zhí)行環(huán)保標準，以及過去在排污費征管過程中存在的協(xié)商收費和欠繳排污費情況，開征環(huán)保稅后，企業(yè)也會受到一定影響。
所謂“減”，就是環(huán)保稅最終是幫助企業(yè)“減負”。復旦大學環(huán)境經濟研究中心主任李志青接受采訪時表示，環(huán)保稅是一種從量稅，應稅污染物排放越多，繳稅越多。
相反，納稅人排放應稅大氣污染物或者水污染物的濃度值低于國家和地方規(guī)定的污染物排放標準百分之三十的，可以減按百分之七十五的稅額征收環(huán)保稅。
“生產效率低、污染排放多的企業(yè)將繳納更多環(huán)保稅;但生產效率高、污染排放少的企業(yè)可從中獲得好處”。李志青進一步解釋說，環(huán)保稅實則是對不同企業(yè)進行“甄別”，甚至是“分化”，環(huán)保稅負差異最終造成價格差別或生產規(guī)模差異，好企業(yè)產品的市場占有率提高了，壞企業(yè)被擠出市場。
全國工商聯(lián)環(huán)境服務業(yè)商會負責人對此表示贊同，短期來看，治污會增加企業(yè)成本，但長遠看來，企業(yè)承擔的很多成本能夠被消化掉，甚至可以轉化為競爭力?！碍h(huán)保稅的實施可以促進環(huán)境成本內部化?！?/span>
當然，開征環(huán)保稅，對環(huán)保行業(yè)可謂是一大利好，尤其是監(jiān)測類服務企業(yè)將迎來新一波業(yè)績增長。
作為監(jiān)測領域的一名從業(yè)者，陳榮強有著深刻感受，環(huán)保稅法實施后，環(huán)境在線監(jiān)測設備市場增量空間巨大，未來政府迫切需要有效減排的綜合方案，提供監(jiān)測、監(jiān)管、減排、達標規(guī)劃為一體的社會化服務會有巨大的市場潛力。
除此之外，“還將利好工業(yè)污染治理的相關行業(yè)企業(yè)，如工業(yè)廢水、工業(yè)廢氣、膜技術等細分領域的企業(yè)”，華泰證券環(huán)保研究員徐科說。隨著治污難度的加大，環(huán)保企業(yè)和工業(yè)企業(yè)之間的合同協(xié)議也將受到影響，環(huán)境服務費用可能隨之提高。