環(huán)保執(zhí)法力度逐步加強 “組合拳”打出真效果
新“環(huán)保法”被稱為“史上最嚴環(huán)保法”，為了考察貫徹落實新“環(huán)保法”出臺的四個配套辦法實施情況，環(huán)境保護部環(huán)境監(jiān)察局委托了中國人民大學法學院客觀對此獨立地開展學術性研究。研究結果顯示，“按日計罰”仍需硬起來，總的來看，全國執(zhí)法力度正在加強，效果已經(jīng)初步顯現(xiàn)。
2014年新《環(huán)境保護法》頒布，為環(huán)保部門打擊環(huán)境違法行為提供了“按日連續(xù)處罰”、“限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治”、“查封、扣押”、“移送公安機關行政拘留”等新的執(zhí)法手段。正是因為這些新的“牙齒”，這部新“環(huán)保法”被社會輿論廣泛稱為“史上最嚴環(huán)保法”。
為貫徹實施新“環(huán)保法”規(guī)定的這四種執(zhí)法措施，環(huán)保部出臺了四個配套文件——《環(huán)境保護主管部門實施按日連續(xù)處罰辦法》《環(huán)境保護主管部門實施限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治辦法》《環(huán)境保護主管部門實施查封、扣押辦法》以及《行政主管部門移送適用行政拘留環(huán)境違法案件暫行辦法》。
為了考察這四個配套辦法的實施與適用情況，對其適用難點、條款使用率、疑難典型案例等實施和適用情況進行評估，并為各地環(huán)保執(zhí)法機關及其執(zhí)法人員對該規(guī)章的準確理解和適用提供指導和借鑒，環(huán)境保護部環(huán)境監(jiān)察局委托了中國人民大學法學院客觀對此獨立地開展學術性研究，并提供了全國32個地區(qū)2016年1至12月期間的環(huán)境違法案件的數(shù)據(jù)等資料作為支持。
環(huán)保法的“牙齒”究竟有沒有好好的派上用場?在人大課題組負責人竺效教授看來，環(huán)保部的委托為他搞清楚這個問題提供了一個很好的機會，而且令他感懷于心的是，委托方充分尊重了研究者的獨立性，“滿足了我們的學術自由”，他說。因此，這份報告能夠直面種種問題，也不怕暴露矛盾甚至“得罪人”。
2017年4月18日，這份報告初步成型并面世，告訴人們“環(huán)保法”的每顆牙齒分別能咬出多深的牙印，哪些時候還能咬出血來，取得立竿見影的成效;哪些時候還難以發(fā)力，可能需要怎樣的調整和改革。
如何讓“按日計罰”硬起來?
通過數(shù)據(jù)分析，課題組發(fā)現(xiàn)，無論從最高的反彈率上講，還是從最低的處罰案例的總數(shù)上講，“按日計罰”尚未能真正發(fā)揮好“鋒利牙齒”的作用。這與全國政協(xié)政協(xié)第十二屆全國委員會社會和法制委員會駐會副主任呂忠梅的預期高度一致。
呂忠梅說：“看到這個報告之后我想到，我們該探討制度設計有沒有問題。比如按日計罰，當時寫進‘環(huán)保法’的時候，贏得了歡呼，受到了肯定。但這個報告與我最近的一些研究結論是一致的，其制度設計還存在一些問題。它的本意是要提高違法成本，從已經(jīng)進行了處罰的案例來看，罰款額度確實有了大的提高，有的高達九千多萬。但是它的適用性上出了一些問題?！?/span>
她解釋說，按日計罰的前提條件是企業(yè)已經(jīng)嚴重違法的，被查之后，拒絕整改，或者是達到期限了還不能改正的，才能從查處之日起往后進行按日連續(xù)的罰款。如果別人當時改了，就不能按照這個條款執(zhí)行了。所以就會出現(xiàn)當時查到，然后“躲貓貓”一樣糾正，過一段又“舊病復發(fā)”的情況，造成高“反彈率”。而且，舉證的責任在環(huán)保部門，而不是企業(yè)，也給按日計算罰增加了很大難度。環(huán)保部門要證明企業(yè)有違法行為，得天天去盯著取證的話，行政成本是會很高的。
因此，呂忠梅建議，希望制度設計能夠改變，希望舉證責任能調整，讓企業(yè)“自證清白”。而且，她認為，我們是不是也可以討論，按日計罰能否溯及既往。
溯及既往也就是往前追溯著罰款。比如說，環(huán)?？梢院芫貌蝗ゲ橐粋€企業(yè)，但是一旦查到企業(yè)的違法行為，比如超標排放等，就自上一次獲得企業(yè)完整的守法證據(jù)之日起開始計算罰款，即便這一段時間中間企業(yè)實際上也有相當長時間的達標排放，但若無法自己提供守法證據(jù)，依然可以視同違法。通過這種制度設計，不僅可以讓企業(yè)積極主動的建立排污臺賬制度，完善自主監(jiān)測和記錄，也能促成誠信機制與公平社會的建立，讓企業(yè)不再在制度漏洞的誘惑和同行競爭的壓力之下鋌而走險，將環(huán)保執(zhí)法與企業(yè)從“貓捉老鼠”的怪圈中雙雙解放出來。
呂忠梅透露，目前正在修訂的《水污染防治法》是否應該重新考慮按日計罰的設計，參與立法討論的專家學者都在認真的研討，希望能推動改變，讓新“環(huán)保法”的牙齒更加堅硬。
“組合拳”比較好用
據(jù)課題組統(tǒng)計，2016年環(huán)保機關共對1255家企業(yè)(或個人)打出環(huán)?！敖M合拳”，較2015年的704家企業(yè)(或個人)而言，絕對數(shù)量有大幅增加。其中，被采取2種組合措施的企業(yè)(或個人)最多，共1144家，占91%;被采取3種組合措施的，共108家企業(yè)(或個人)，占9%。此外，有3家企業(yè)(或個人)被采取了4種組合措施，但沒有企業(yè)(或個人)被同時采取五種措施。具體而言，實施組合拳數(shù)量最多的地區(qū)為福建省，共233件。其次是浙江省和江蘇省，數(shù)量分別為166件、163件。
據(jù)課題組統(tǒng)計，2016年環(huán)保機關共對1255家企業(yè)(或個人)打出環(huán)?！敖M合拳”，較2015年的704家企業(yè)(或個人)而言，絕對數(shù)量有大幅增加。其中，被采取2種組合措施的企業(yè)(或個人)最多，共1144家，占91%;被采取3種組合措施的，共108家企業(yè)(或個人)，占9%。此外，有3家企業(yè)(或個人)被采取了4種組合措施，但沒有企業(yè)(或個人)被同時采取五種措施。具體而言，實施組合拳數(shù)量最多的地區(qū)為福建省，共233件。其次是浙江省和江蘇省，數(shù)量分別為166件、163件。
采取兩種措施的“組合拳”中，有72.9%的案件采取了查封扣押措施?？梢?，作為一種強制手段，查封扣押在環(huán)境案件執(zhí)行過程中具有重要地位。同時，查封扣押與其他的行政處罰措施配合使用的情況也比較常見。查封扣押措施與其他處罰措施并用的案件數(shù)量共計923件，占查封扣押案件總數(shù)的47.63%。由此顯示，查封扣押強制措施在實踐過程中配合行政處罰措施適用的情況較為普遍。另外，采取兩種措施的“組合拳”中有46.9%的案件采取了移送行政拘留措施。與公安機關協(xié)調合作的移送行政拘留措施或涉嫌犯罪移送公安機關兩類案件相關的“組合拳”占采取兩種措施的“組合拳”總數(shù)的74.1%。可見，環(huán)保部門打出組合拳，仍需與公安機關協(xié)調合作，共同為保護環(huán)境、制止環(huán)境違法行為、預防環(huán)境污染做出貢獻。
總體結論：全國執(zhí)法力度在加強，效果初顯
就新《環(huán)境保護法》四個配套辦法實施總體情況而言，2016年1-12月份，全國實施四個配套辦法以及移送涉嫌環(huán)境污染犯罪的案件2016年的總數(shù)為21738件，同比增長85%。其中，按日連續(xù)處罰案件共974件，同比上升36%;罰款數(shù)額達84820.73萬元，同比增加49%;實施查封、扣押案件共9622件，同比上升130%;實施限產(chǎn)、停產(chǎn)案件共5211件，同比上升68%;移送行政拘留共3968起，同比上升91%;移送涉嫌環(huán)境污染犯罪案件共1963件，同比上升16%。
圖：2016年五類案件同比2015變化情況
竺效介紹說，課題組提出了“違法反彈率”這個概念，來作為企業(yè)守法情況和執(zhí)法效果評估的一個重要指標。也就是說，某一個地區(qū)，違法企業(yè)被處以按日連續(xù)計罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)、行政拘留的某一種或者幾種處罰之后，再次被處以行政處罰或者被采取行政強制措施的比例。
通過數(shù)據(jù)統(tǒng)計，課題組發(fā)現(xiàn)，全國范圍看，被采取移送行政拘留處罰措施的企業(yè)違法反彈率最低，只有1.49%，由此說明，對責任人采取強制手段，其威懾效果還是很好的。而按日計罰過的企業(yè)違法反彈率最高，達9.81%，較2015年有所下降，但仍然效果偏“軟”。而從地區(qū)分布看，則更不均衡。竺效認為，評估報告本身多是客觀數(shù)據(jù)的分析和呈現(xiàn)，但是有一個結論是可以明確得出來的——那些環(huán)境違法案件查處量很少，同時反彈率還很高的地方，應該加強環(huán)保執(zhí)法的力度了。