磋商方式“四兩撥千斤” 全國首份生態(tài)賠償司法確認(rèn)書發(fā)布
近日，貴州省清鎮(zhèn)市人民法院生態(tài)保護(hù)法庭發(fā)出全國首份生態(tài)環(huán)境損害賠償司法確認(rèn)書。該確認(rèn)書具有三大亮點(diǎn)：概括性委托簡便程序;專業(yè)人員組織磋商;先公示再確認(rèn)確保公正、合理。分析認(rèn)為，貴州采用磋商方式解決生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)淖鞣ǎ欢ǔ潭壬蠌浹a(bǔ)了和解、調(diào)解與民事訴訟的不足，同時(shí)也吸收了這3者的部分優(yōu)點(diǎn)，可適時(shí)在全國范圍內(nèi)推廣。
貴州省近日發(fā)出全國首份生態(tài)環(huán)境損害賠償司法確認(rèn)書。
貴州省清鎮(zhèn)市人民法院生態(tài)保護(hù)法庭發(fā)出這份確認(rèn)書，確認(rèn)賠償權(quán)利義務(wù)雙方簽訂的《生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議》具有法律強(qiáng)制執(zhí)行力，如果賠償義務(wù)人逾期不履行賠償義務(wù)，法院可強(qiáng)制執(zhí)行。
按照協(xié)議，息烽誠誠勞務(wù)有限公司和貴陽開磷化肥有限公司需要承擔(dān)907.62萬元，這筆費(fèi)用包括渣場(chǎng)綜合整治及生態(tài)修復(fù)工程等費(fèi)用757.42萬元、前期應(yīng)急處置費(fèi)用134.2萬元，以及環(huán)境損害鑒定評(píng)估費(fèi)用11萬元等。
案件回顧
公司非法傾倒污泥渣，與貴州省環(huán)保廳達(dá)成賠償協(xié)議，經(jīng)法院確認(rèn)具有執(zhí)行力
據(jù)了解，2012年6月，息烽誠誠勞務(wù)與貴陽開磷化肥兩家公司簽訂《委托勞務(wù)協(xié)議》，由息烽誠誠勞務(wù)承擔(dān)貴陽開磷化肥污泥渣清運(yùn)工作，將污泥渣運(yùn)往貴陽開磷化肥建設(shè)的交椅山渣場(chǎng)。
2012年底開始，息烽誠誠勞務(wù)在未辦理任何堆存或傾倒手續(xù)的情況下，開始將污泥渣運(yùn)往大鷹田地塊內(nèi)非法傾倒，2015年底停止運(yùn)渣。堆場(chǎng)長360米，寬100米，堆填厚度最大50米，占地約100畝，目前堆存量約8萬立方米。
據(jù)貴州省環(huán)保廳相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，貴陽市生態(tài)文明建設(shè)委員會(huì)對(duì)息烽縣小寨壩鎮(zhèn)片區(qū)進(jìn)行常規(guī)檢查時(shí)，發(fā)現(xiàn)小寨壩鎮(zhèn)大鷹田附近存在廢渣非法傾倒情況。
去年11月，貴州省環(huán)境保護(hù)廳委托貴州省環(huán)境科學(xué)研究設(shè)計(jì)院對(duì)上述環(huán)境污染損害進(jìn)行鑒定評(píng)估，并出具了《貴陽開磷化肥有限公司大鷹田廢渣傾倒環(huán)境污染損害評(píng)估報(bào)告》，為本案環(huán)境損害賠償提供了基礎(chǔ)依據(jù)。
今年1月13日，貴州省環(huán)境保護(hù)廳受貴州省政府委托，作為賠償權(quán)利人與息烽誠誠勞務(wù)、貴陽開磷化肥，就向息烽縣小寨壩鎮(zhèn)大鷹田廢渣傾倒造成生態(tài)環(huán)境損害賠償事宜，經(jīng)磋商達(dá)成協(xié)議，并向清鎮(zhèn)市人民法院申請(qǐng)司法確認(rèn)。
今年1月22日，清鎮(zhèn)市人民法院立案受理并進(jìn)行了審查。1月23日至2月6日，清鎮(zhèn)市人民法院在貴州省高級(jí)人民法院門戶網(wǎng)站對(duì)協(xié)議主要內(nèi)容進(jìn)行公示。
今年3月28日，貴州省清鎮(zhèn)市人民法院生態(tài)保護(hù)法庭向申請(qǐng)人送達(dá)司法確認(rèn)書，案件審查終結(jié)。
頂層設(shè)計(jì)
省級(jí)人民政府可指定相關(guān)職能部門代表國家與責(zé)任人進(jìn)行磋商，達(dá)成協(xié)議后申請(qǐng)法院確認(rèn)
貴州的這種做法是由頂層設(shè)計(jì)予以支持的。
黨的十八屆三中全會(huì)提出，對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者嚴(yán)格實(shí)行賠償制度。2015年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》指出，國務(wù)院授權(quán)指定的試點(diǎn)省級(jí)政府作為本行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人，對(duì)造成大氣、地表水、地下水、土壤等環(huán)境要素和植物、動(dòng)物、微生物等生物要素的不利改變，及上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能退化的污染環(huán)境、破壞生態(tài)責(zé)任人，按照民事糾紛解決途徑，追究其生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任。
去年8月30日，中央深改組第二十七次會(huì)議審議通過了《關(guān)于在部分省份開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)的報(bào)告》，同意在貴州、重慶、云南等7省(直轄市)開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)。
貴州作為試點(diǎn)省份之一，向環(huán)境保護(hù)部上報(bào)并印發(fā)《貴州省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)工作實(shí)施方案》。去年11月，貴州啟動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害賠償試點(diǎn)工作，確定清鎮(zhèn)市、仁懷市、遵義播州區(qū)、福泉市、普安縣人民法院生態(tài)環(huán)境保護(hù)法庭專屬管轄貴州省境內(nèi)的生態(tài)環(huán)境損害民事案件。
“兩辦”及貴州省的試點(diǎn)方案中有一個(gè)重要內(nèi)容，就是實(shí)施賠償磋商、完善賠償訴訟規(guī)則。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，在發(fā)生生態(tài)環(huán)境損害后，省級(jí)人民政府可指定相關(guān)職能部門代表國家，提出生態(tài)環(huán)境損害賠償要求，與責(zé)任人進(jìn)行磋商，磋商結(jié)果可向人民法院申請(qǐng)司法確認(rèn)，賦予執(zhí)行力;磋商不成功可向人民法院提起損害賠償訴訟，讓污染者擔(dān)責(zé)，用賠償款去治理和修復(fù)被破壞的生態(tài)環(huán)境。
“在上述方案精神指導(dǎo)下，貴州省人民政府委托省環(huán)保廳代表國家，作為賠償權(quán)利人代表，在省律師協(xié)會(huì)主持下，與賠償義務(wù)人息烽誠誠勞務(wù)和貴陽開磷化肥兩家公司達(dá)成生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議，并申請(qǐng)法院予以確認(rèn)，沒有經(jīng)過普通的民事訴訟程序，解決了賠償事宜?！辟F州省環(huán)保廳相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，這是解決生態(tài)環(huán)境賠償糾紛的一次有益嘗試。
3個(gè)創(chuàng)新
概括性委托簡便程序;專業(yè)人員組織磋商;先公示再確認(rèn)確保公正、合理
負(fù)責(zé)審查確認(rèn)本案的貴州省清鎮(zhèn)市人民法院審判長羅光黔認(rèn)為，在處理這起生態(tài)環(huán)境賠償案件的過程中，貴州有3個(gè)創(chuàng)新。
創(chuàng)新一：概括性委托。在辦理案件過程中，清鎮(zhèn)市人民法院建議貴州省政府法制辦，由貴州省人民政府對(duì)此類案件做一個(gè)概括性委托，委托省相關(guān)職能部門代表國家作為賠償權(quán)利人，不再每個(gè)案件委托一次。今后凡是涉及到生態(tài)環(huán)境賠償?shù)膫€(gè)案，相關(guān)職能部門不用再去省政府申請(qǐng)，就可以代表國家直接作為賠償權(quán)利人參與損害賠償程序。
創(chuàng)新二：引入律師協(xié)會(huì)磋商。在本案中，貴州省環(huán)保廳聽取法庭建議，由貴州省律師協(xié)會(huì)作為第三方，組織雙方進(jìn)行磋商。過去在司法確認(rèn)案件中，一般是人民調(diào)解委員會(huì)組織磋商。在生態(tài)環(huán)境損害賠償這種專業(yè)性強(qiáng)的案件中，律協(xié)派有環(huán)境資源法律實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的律師組織磋商，處理案件更具專業(yè)優(yōu)勢(shì)。
創(chuàng)新三：15天公示。為了保障程序公正，也方便接受公眾監(jiān)督，清鎮(zhèn)市人民法院把雙方達(dá)成的磋商協(xié)議、修復(fù)方案等內(nèi)容，在貴州省高級(jí)人民法院門戶網(wǎng)站進(jìn)行了為期15天的公示，之后再出具司法確認(rèn)書。
“生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)是一項(xiàng)全新的工作，下一步，清鎮(zhèn)市人民法院生態(tài)保護(hù)法庭將進(jìn)一步加大工作力度，針對(duì)符合生態(tài)環(huán)境損害賠償需要的訴前證據(jù)保全、先予執(zhí)行、執(zhí)行監(jiān)督以及生態(tài)環(huán)境損害賠償與現(xiàn)行法律規(guī)定的環(huán)境公益訴訟的關(guān)系與銜接等問題進(jìn)一步加以探索，為這一制度的開展提出意見及建議?！绷_光黔表示。
延伸閱讀
修復(fù)質(zhì)量能保證嗎?
第三方監(jiān)督修復(fù)過程，并進(jìn)行修復(fù)后評(píng)估
“達(dá)成《生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議》的最終目的是治理修復(fù)被破壞的生態(tài)環(huán)境?！辟F州省環(huán)保廳相關(guān)負(fù)責(zé)人表示。
因?yàn)榄h(huán)境損害賠償不像處理普通損害賠償，其專業(yè)性強(qiáng)。息烽誠誠勞務(wù)有限公司、貴陽開磷化肥有限公司非法傾倒廢渣一案，貴州省律師協(xié)會(huì)接受委托后，指派3名具有環(huán)境資源法律實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的執(zhí)業(yè)律師組成磋商小組，組織磋商，以保證處理案件的專業(yè)性需求。
磋商堅(jiān)持以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩。3名律師召集貴州省環(huán)保廳、息烽誠誠勞務(wù)、貴陽開磷化肥磋商時(shí)，始終根據(jù)《貴陽市環(huán)境保護(hù)局關(guān)于大鷹田廢渣傾倒造成生態(tài)環(huán)境損害案件的調(diào)查報(bào)告》、貴州省環(huán)境科學(xué)研究設(shè)計(jì)院(技術(shù)協(xié)作單位為中國環(huán)境科學(xué)研究院)編制的《貴陽開磷化肥有限公司大鷹田廢渣傾倒環(huán)境污染損害評(píng)估報(bào)告》等事實(shí)證據(jù)，依據(jù)相關(guān)法律進(jìn)行。
貴州省環(huán)保廳相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹說，磋商完全遵循“平等、自愿、合法”原則。達(dá)成的協(xié)議將盡可能實(shí)現(xiàn)最佳的環(huán)境修復(fù)效果。
從生態(tài)環(huán)境修復(fù)方式來說，因?yàn)橄⒎榭h小寨壩鎮(zhèn)高家壩村大鷹田區(qū)域?yàn)橄⒎楹拥叵滤a(bǔ)給區(qū)域，地表粘土層的防滲性能較差，不適宜原址修復(fù)。在磋商時(shí)，息烽誠誠勞務(wù)、貴陽開磷化肥同意將廢渣全部開挖轉(zhuǎn)運(yùn)至合法渣場(chǎng)填埋處置。對(duì)廢渣清運(yùn)完后的庫區(qū)進(jìn)行覆土回填，覆土后進(jìn)行植被綠化。
協(xié)議要求，息烽誠誠勞務(wù)、貴陽開磷化肥于本協(xié)議簽訂之日起15日內(nèi)，委托第三方按《環(huán)境污染損害評(píng)估報(bào)告》的意見，提出切實(shí)可行的生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)方案，經(jīng)貴州環(huán)保廳同意后組織實(shí)施。在2017年8月30日前，完成生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)。
為保證修復(fù)工程質(zhì)量，協(xié)議約定對(duì)修復(fù)過程進(jìn)行監(jiān)督和修復(fù)后評(píng)估。貴州省環(huán)保廳委托貴州省環(huán)境工程評(píng)估中心，對(duì)大鷹田渣場(chǎng)生態(tài)環(huán)境綜合整治工程進(jìn)行全過程監(jiān)督，監(jiān)督方于工程結(jié)束后10個(gè)工作日內(nèi)，向省環(huán)保廳出具監(jiān)督報(bào)告。
修復(fù)工程結(jié)束后，貴州省環(huán)保廳將委托貴州省環(huán)境工程評(píng)估中心對(duì)修復(fù)效果進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估方出具生態(tài)環(huán)境修復(fù)及治理效果評(píng)估報(bào)告。
據(jù)貴州省環(huán)保廳相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，目前這個(gè)案件的生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目已啟動(dòng)。
生態(tài)環(huán)境損害賠償怎么磋商?
貴州省從程序、實(shí)體等方面為磋商做了全面設(shè)定
為貫徹落實(shí)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》(中辦發(fā)[2015]57號(hào))，貴州省委辦公廳、省人民政府辦公廳去年11月頒布《貴州省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)工作實(shí)施方案》(黔委廳字〔2016〕72號(hào))(以下簡稱“貴州方案”)，建立生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商機(jī)制。
“生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商是落實(shí)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的重要方式和途徑。生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后，賠償權(quán)利人或其代表主動(dòng)通過磋商方式，與賠償義務(wù)人達(dá)成賠償協(xié)議，有利于促使賠償義務(wù)人落實(shí)生態(tài)環(huán)境損害的賠償責(zé)任，及時(shí)對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)?！辟F州省環(huán)保廳相關(guān)負(fù)責(zé)人表示。
啟動(dòng)程序前，完成生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查等基礎(chǔ)工作
貴州方案明確，啟動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商時(shí)，應(yīng)已經(jīng)完成生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評(píng)估、修復(fù)方案編制等工作。
“因?yàn)樯鷳B(tài)損害賠償和生態(tài)修復(fù)技術(shù)性強(qiáng)，生態(tài)修復(fù)具有科學(xué)性，方案這樣要求，是為了避免出現(xiàn)‘和事佬’式的磋商，專業(yè)性不強(qiáng)，沒有合理評(píng)估損害結(jié)果等，以至于不能實(shí)現(xiàn)應(yīng)有的生態(tài)修復(fù)效果，損害國家利益?！辟F州省環(huán)保廳相關(guān)負(fù)責(zé)人表示。
專業(yè)人員主持和參與磋商
貴州創(chuàng)新提出，貴州省律師協(xié)會(huì)(生態(tài)文明律師服務(wù)團(tuán))作為生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)谌姜?dú)立調(diào)解機(jī)構(gòu)，貴州省律師協(xié)會(huì)根據(jù)賠償權(quán)利人和賠償義務(wù)人的委托，確定磋商主持人、記錄員。
除了律師主持磋商，還邀請(qǐng)專業(yè)人士參與磋商，以保證磋商的公正性，發(fā)揮專業(yè)人員優(yōu)勢(shì)。從貴州省生態(tài)環(huán)境損害賠償鑒定評(píng)估專家?guī)熘?，抽取環(huán)境污染防治、法律等方面專家，并邀請(qǐng)生態(tài)環(huán)境損害侵權(quán)行為地縣級(jí)以上地方人民政府、依法成立的以保護(hù)生態(tài)環(huán)境為宗旨的社會(huì)組織、公眾代表等參與磋商人。
制定完善的磋商程序
“有點(diǎn)像普通民事訴訟的庭審程序， 貴州方案規(guī)定了完善的磋商會(huì)議程序，以保證磋商的程序和實(shí)體公正?！睒I(yè)內(nèi)專家表示。
比如，磋商會(huì)議程序包括：賠償權(quán)利人代表就生態(tài)環(huán)境損害賠償情況進(jìn)行陳述，發(fā)表賠償意見并出示相關(guān)證據(jù);生態(tài)損害鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)代表就鑒定評(píng)估情況進(jìn)行說明;賠償義務(wù)人進(jìn)行陳述并發(fā)表意見;調(diào)解機(jī)構(gòu)歸納爭(zhēng)議焦點(diǎn)，根據(jù)鑒定評(píng)估結(jié)果，綜合考慮修復(fù)方案的技術(shù)可行性等因素，提出磋商建議，與雙方當(dāng)事人進(jìn)行充分磋商等內(nèi)容。
貴州省環(huán)保廳相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，通過息烽大鷹田違法傾倒廢渣案的磋商，嘗試設(shè)計(jì)制作了《參加生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的邀請(qǐng)函》、《生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商告知書》、《生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議》(文本)、《生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商委托函》、《生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商協(xié)議進(jìn)行司法確認(rèn)的申請(qǐng)》等一整套法律文書。
為磋商設(shè)定保障措施
如果第一次磋商沒能達(dá)成一致協(xié)議，或者達(dá)成協(xié)議經(jīng)法院確認(rèn)后，賠償義務(wù)方不履行義務(wù)，貴州方案還規(guī)定了保障措施。
一是磋商會(huì)議暫未達(dá)成共識(shí)的，磋商小組可以再次組織磋商，再次磋商的時(shí)間間隔一般不超過7個(gè)工作日，磋商次數(shù)原則上不超過兩次，重大、疑難的案件最多不超過3次。
二是磋商未達(dá)成一致或者賠償協(xié)議司法登記確認(rèn)前，賠償義務(wù)人反悔拒不履行賠償協(xié)議的，賠償權(quán)利人應(yīng)及時(shí)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償民事訴訟。
三是賠償協(xié)議經(jīng)有管轄權(quán)的人民法院進(jìn)行司法登記確認(rèn)后，若賠償義務(wù)人違約，賠償權(quán)利人可以直接向有管轄權(quán)的人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。
短評(píng)
創(chuàng)新賠償方式 拓展解決途徑
根據(jù)民事訴訟法等相關(guān)法律規(guī)定，處理生態(tài)環(huán)境損害賠償民事糾紛，一般有3種方式：和解、調(diào)解和民事訴訟。
和解是賠償權(quán)利人和賠償義務(wù)人這兩方經(jīng)過協(xié)商，達(dá)成和解協(xié)議，賠償義務(wù)人自愿履行協(xié)議。調(diào)解是在第三方主持下，賠償權(quán)利人和賠償義務(wù)人對(duì)生態(tài)環(huán)境損害事宜進(jìn)行磋商，達(dá)成調(diào)解協(xié)議，賠償義務(wù)人自愿履行協(xié)議。這兩種糾紛解決方式比較便捷，持續(xù)時(shí)間短，但是協(xié)議不具有法律上的強(qiáng)制執(zhí)行力，如果賠償義務(wù)方不履行協(xié)議約定的義務(wù)，協(xié)議將成為一紙空文，法院無法強(qiáng)制執(zhí)行。
由于解決生態(tài)環(huán)境損害賠償需要具備很強(qiáng)的專業(yè)知識(shí)，從證據(jù)收集、認(rèn)定、損失計(jì)算等方面專業(yè)性都很強(qiáng)。實(shí)踐中，和解與調(diào)解有時(shí)容易成為“和事佬”式的糾紛解決方式，處理賠償事宜時(shí)不夠?qū)I(yè)，以至于損害國家和公共利益，不能達(dá)到保護(hù)生態(tài)環(huán)境、懲處破壞生態(tài)環(huán)境行為的目的。
通過民事訴訟解決生態(tài)環(huán)境損害賠償事宜，一般來說，比和解與調(diào)解更具專業(yè)優(yōu)勢(shì)，法院的判決也具有司法權(quán)威性，具有強(qiáng)制執(zhí)行力。但是，實(shí)踐中，有些案件審理的時(shí)間比較長，可能貽誤治理修復(fù)時(shí)機(jī)。再者，由于在法庭上賠償權(quán)利方和義務(wù)方“針鋒相對(duì)”，也有可能引發(fā)賠償義務(wù)方的敵對(duì)情緒，不積極配合生態(tài)環(huán)境治理修復(fù)。
貴州作為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)，在處理息烽大鷹田違法傾倒廢渣案時(shí)，嘗試通過磋商方式解決生態(tài)環(huán)境損害賠償事宜。由專業(yè)律師主持磋商，還邀請(qǐng)環(huán)保、法律等專業(yè)人員參加磋商。啟動(dòng)磋商前，已經(jīng)完成生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評(píng)估、修復(fù)方案編制等工作，在這種情況下，達(dá)成較為合理的磋商協(xié)議。協(xié)議經(jīng)法院審查后予以確認(rèn)，賦予法律強(qiáng)制執(zhí)行力，具有法院生效裁判的效力。
貴州采用磋商方式解決生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)淖鞣?，一定程度上彌補(bǔ)了和解、調(diào)解與民事訴訟的不足，同時(shí)也吸收了這3者的部分優(yōu)點(diǎn)，可以繼續(xù)探索嘗試，在條件成熟時(shí)，向全國推廣。