2017年31份地方政府工作報告里的環(huán)保秘密
環(huán)保問題一向是地方和全國兩會的熱點，環(huán)保法規(guī)定地方各級人民政府對環(huán)境質(zhì)量負責，各地政府心目中的環(huán)境質(zhì)量是怎樣的?在回顧2016年的“問題和困難”里，除了安徽、江西、廣西、貴州、青海、西藏、海南，24個省份政府均提到了環(huán)保壓力，環(huán)境污染問題“突出”是頻次最高的形容詞，出現(xiàn)了8次。其次是“艱巨”“嚴峻”“差距”，均出現(xiàn)3次以上。
2017年的環(huán)保任務描述從300字到1300字不等，多以建設“美麗××”、綠色發(fā)展、生態(tài)文明開頭。其中提到生態(tài)文明的最多，有27個省份。
緊跟其后的是生態(tài)紅線。有20個省份在任務中提出劃定或嚴守生態(tài)紅線。2016年11月，《關(guān)于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見》經(jīng)中央深改組審議通過，2017年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)。
“綠水青山就是金山銀山”也被13個省份提在開頭，黑龍江、西藏還將這句話豐富為“青山綠水是金山銀山，冰山(天)雪地也是金山銀山”。
任務中必然提到的是環(huán)保的“三大戰(zhàn)役”：氣水土的污染防治。“三大戰(zhàn)役”的綱領(lǐng)性文件是2013-2016年國務院陸續(xù)頒布的大氣、水、土壤污染防治行動計劃(以下簡稱“大氣十條”“水十條”“土十條”)，相對應的，2016年環(huán)保部進行了改革，成立了大氣、水、土環(huán)境管理司。
這是南方周末記者對2017年全國31個省份人大會議政府工作報告的分析結(jié)果。除此之外，提餐飲油煙污染的只有一個、“河長制”備受歡迎、談環(huán)保目標但不談資金投入、中央環(huán)保督察后要落實省級環(huán)保督查……地方政府工作報告中藏著很多秘密。
大氣治污，各表重點“三大戰(zhàn)役”中最引人注目的，當屬公眾叫慣了的“霧霾”，2017年也是“大氣十條”第一階段的收官之年。
政府工作報告中稱“霧霾”的不多，只有山東、山西、浙江等幾個地區(qū)，大部分稱為大氣污染。大氣污染防治中，明確提及數(shù)據(jù)的只有8個省份，其中只有北京市提出了PM2.5年均濃度的具體目標數(shù)值——“力爭控制在每立方米60微克左右”，這也是“大氣十條”的要求。
其余省份的定量表述均為PM2.5濃度下降比例或優(yōu)良天數(shù)增加，如陜西省“力爭關(guān)中地區(qū)PM2.5濃度降低3%以上，優(yōu)良天數(shù)平均增加5天”。
沒有提及數(shù)據(jù)的地區(qū)，大部分簡單地表述為“深入實施大氣行動計劃”或是“完成‘大氣十條’終期考核任務”。
“大氣十條”考核的內(nèi)容主要包括空氣質(zhì)量改善和防治重點任務。前者是PM2.5或PM10年均濃度下降程度;后者包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化、清潔生產(chǎn)、煤炭管理與油品供應、燃煤小鍋爐整治等10個方面共計29項子指標。
除了“大氣十條”，進一步提出空氣質(zhì)量達標計劃的只有廣東省和河北省。
發(fā)布城市大氣環(huán)境質(zhì)量限期達標管理辦法和指南也是環(huán)保部2017年工作任務，環(huán)保部還同時部署臭氧污染防治。
唯一提出治理臭氧的也只有廣東省。提及揮發(fā)性有機物污染治理的略多，包括北京、河北、安徽、上海等9地。
大氣污染治理措施中，控制煤、車、工業(yè)、揚塵污染是提及最多的治理手段。在煤炭管控上，山東、內(nèi)蒙古、山西、上海等11個地方進一步提到2017年要推廣燃煤發(fā)電機組超低排放。在移動源上，天津、浙江、江蘇、上海和海南5個地區(qū)還提出船舶污染排放治理。
大氣污染防治中的另一個大難題是秸稈焚燒。京津、東北三省、安徽等9個地區(qū)都提出了任務，黑龍江提出了與氣象擴散條件聯(lián)動的措施：“基于秸稈收集成本高、完全還田所需設備能力不足的現(xiàn)實，在最大限度推動秸稈綜合利用基礎上，建立管制區(qū)域劃分合理、與氣象擴散條件聯(lián)動的秸稈焚燒管理機制?！倍婈P(guān)心的餐飲油煙污染，只有重慶市一地提到“強化餐飲油煙治理”。
除了河長，還有庫長、湖長和氣一樣，所有省份都提到了水的治理任務。
相較于大氣，政府工作報告中提到的水污染防治中的術(shù)語更多：水資源保護、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復……相應的定量指標也更多：萬元地區(qū)生產(chǎn)總值水耗、國控斷面達標率、地表水優(yōu)良比例、劣五類水比例、污水處理率……其中提及最多的水指標是“黑臭水體”，有16省份提及。黑臭水體是一種感官指標，根據(jù)2017年1月環(huán)保部部長陳吉寧在全國環(huán)保工作會議上的講話報告，截至2016年11月，全國排查確認的2014個黑臭水體中，13.3%已完成整治工作，32.5%正在進行整治。
消除黑臭水體也是“水十條”的主要指標：直轄市、省會城市、計劃單列市建成區(qū)要于2017年底前基本消除黑臭水體。各地報告中，北京、成都、長春、南寧等明確提出了要消除黑臭水體。河南省還加了碼，進一步要求“省轄市建成區(qū)130個黑臭水體基本消除”。
不過，同樣為了配合“水十條”，陳吉寧上述報告中強調(diào)的“控制單元”，并無一地報告提及。2016年6月，環(huán)保部公布了“十三五”期間343個水質(zhì)需改善控制單元信息清單，涉及29個省份。
地下水治理也未引起足夠關(guān)注，只有河北、山西、甘肅和寧夏4地提及。熱詞“海綿城市”有北京、廣西和江西等19個省份提及。
五花八門的水指標也是“多龍管水”現(xiàn)狀的寫照，為破解“多龍管水”這個難題，2017年各地政府工作報告中，“河長制”好似黑馬，所有省份都明確提到。遼寧、湖北還拓展為“庫長”“湖長”。
河長由各級黨政主要負責人擔任，起源于2007年“太湖藍藻事件”后的江蘇無錫，2010年還拍成了呂良偉主演的環(huán)保電影《河長》。
大熱的河長制也是響應中央要求。2016年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行河長制的意見》，要求全面建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級河長體系，地方黨委和政府要在每年1月底前將上年度貫徹落實情況報黨中央、國務院。
2016年，幾經(jīng)修改的“土十條”發(fā)布，目前至少有17個省份印發(fā)了省級工作方案?？上噍^于氣和水，各地報告中提及土壤治理的非常少。
貴州沒有提到土壤污染防治直接相關(guān)內(nèi)容。其余30個省份大部分只提到一兩句話，甚至只在“深入實施大氣、水、土壤污染防治行動計劃”中一并帶過。河北和遼寧較為詳細，名為“凈土行動”和“沃土工程”，各針對污染場地和耕地修復。
修復、詳(調(diào))查、試點是出現(xiàn)最多的詞匯，分別出現(xiàn)了13、11和7次。不過所有地區(qū)的報告幾乎都沒有一個土壤污染防治的定量指標。“土十條”的核心指標“安全利用率”，只有重慶一地提到“加強污染土壤治理修復和安全利用”。
經(jīng)濟與環(huán)保，孰重?目標列好了，怎么完成呢?環(huán)保投入資金方面，只有上海明確提出：“環(huán)保投入相當于全市生產(chǎn)總值的比例保持在3%左右?！辈徽勫X，那就談考核這個硬招吧。北京、山西等省份提出了考核，有的明確為生態(tài)文明責任追究制度。
2016年12月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《生態(tài)文明建設目標評價考核辦法》，要求明確突出公眾獲得感，對各省區(qū)市實行年度評價、五年考核機制，以考核結(jié)果作為黨政領(lǐng)導綜合考核評價、干部獎懲任免的重要依據(jù)。
甘肅、新疆、廣西等地還進一步強調(diào)了環(huán)境保護“黨政同責、一崗雙責”責任制。陳吉寧在上述報告中提及，在中央環(huán)保督察的推動下，18個省份出臺了相關(guān)地方制度，明確環(huán)保責任分工。
除了考核，2016年環(huán)保領(lǐng)域的兩大熱詞“中央環(huán)保督察”和“垂改”也是地方環(huán)境管理巨大的壓力。
自2015年底的河北開始，中央環(huán)保督察試點共開展兩批共15個省份的環(huán)保督察，督察通報的問題觸目驚心。在2017年各地政府工作報告中，還有黑龍江等10個省份提出要整改落實中央環(huán)保督察反饋的問題。
地方的環(huán)保督查也成為地方政府的環(huán)境管理手段，20個省份提到了環(huán)保督查，其中河北、江蘇、內(nèi)蒙古等要建立省(區(qū))級環(huán)保督查機制。相對應的，河北、山西、上海等13個省份提出實行環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的垂直管理制度。
單看環(huán)保任務，形勢是嚴峻的，任務是緊迫的。但綜觀所有的任務，環(huán)保的地位并不高。
2017年，31個省份平均有9條任務，有20個省份將環(huán)保相關(guān)專項任務排在倒數(shù)第一至第三位，有的省份在提及去產(chǎn)能時，方能在第一條任務中出現(xiàn)環(huán)保問題。
北京市是唯一一個將環(huán)保壓力排在“問題和困難”第一位的：“人口資源環(huán)境矛盾依然突出，空氣污染、交通擁堵、垃圾污水治理任務艱巨，治理‘大城市病’還要下很大功夫?！贝蟛糠值貐^(qū)排在第一位的“問題和困難”還是經(jīng)濟，尤其是經(jīng)濟下行的壓力。